Klimaschutz und der Rechtsstaat: warum der 24. März in die Geschichte eingehen könnte

Kürzlich veröffentlichte das Bundesverfassungsgericht seinen Beschluss vom 24. März, der das bestehende Klimaschutzgesetz aus 2019 in Teilen für verfassungswidrig erklärt. Dieser Beschluss – das Bundesverfassungsgericht fällt keine Urteile, sondern Beschlüsse – war an sich schon außergewöhnlich. Noch mehr hat es aber die Begründung in sich und die wird für die nächsten Jahrzehnte die Klimapolitik in Deutschland verändern.

Wir wollen die zentralen Elemente beleuchten. Aber der Reihe nach:

Artikel 20a des Grundgesetzes

Man kann es sich heute fast nicht mehr vorstellen, aber es brauchte etliche, teils heftige wissenschaftliche und parteipolitische Diskussionen, bis 45 Jahre nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes am 27. Oktober 1994 Umweltschutz in Verfassungsrang erhoben wurde. Unter der Regierung Kohl wurde das Grundgesetz ergänzt um einen Art. 20a, der (nach einer späteren Ergänzung der Wörter „und die Tiere“) heute wie folgt lautet:

„Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“

Und was eine lange Zeit für viele eher nach Verfassungslyrik als nach durchsetzbarem Recht klang, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss zum Klimaschutzzgesetz nun aufgegriffen und festgestellt: dies ist eine vollwertige und durchsetzbare Rechtsnorm.

Das jetzt entschiedene Verfahren wurde von mehreren Privatpersonen und einigen Verbänden angestrengt.

Das Klimaschutzgesetz

Seit Ende 2019 gibt es ein Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG), das sich ausdrücklich auf das Pariser Klima-Abkommen bezieht. Darin verpflichten sich die Staaten, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad und möglichst auf 1,5 Grad gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen.

Dafür wird in dem Gesetz ein nationales Klimaschutzziel festgeschrieben: Bis 2030 sollen die Treibhausgasemissionen um mindestens 55 Prozent gesenkt werden – im Vergleich zum Jahr 1990. Damit das klappt, werden feste Vorgaben gemacht: fürs Einsparen von Treibhausgasen in Einzelbereichen wie Verkehr oder Landwirtschaft. Das jeweils zuständige Bundesministerium muss dafür die erforderlichen Maßnahmen treffen. Bis zum Jahr 2025 muss laut Gesetz die Bundesregierung dann die weiteren Maßnahmen von 2031 bis 2050 festlegen.

Die Klage

Die drei Klagen gegen dieses KSG bezogen sich auf folgende Punkte:

• Das allgemeine Klimaschutzziel „deutlich unter zwei Grad“ im KSG sei zu wenig ambitioniert.
• Mit der im Klimaschutzgesetz geregelten Reduktion von CO₂-Emissionen könne das der Temperaturschwelle von 1,5 °C entsprechende „CO₂-Restbudget“ nicht eingehalten werden. Der Staat verletze daher seine Schutzpflichten gegenüber den Beschwerdeführern.
• Die expliziten Maßnahmen Klimaschutzziele im KSG sein nur partiell (55% Reduktion) und reichten nicht bis zur Erreichung von Klimaneutralität. Weiterführende Maßnahmen sollten laut KSG erst zu einem späteren Zeitpunkt festgelegt werden.
• Und damit zusammenhängend: durch den aus der Sicht der Beschwerdeführer unambitionierten Klimaschutzplan bis 2030 würden zukünftigen Generationen unverhältnismäßig hohe Klimaschutzmaßnahmen aufgebürdet, da die Erreichung der Klimaschutzziele ab 2031 dann nur noch mit Maßnahmen erreichbar sein dürfte, die einer „Vollbremsung“ gleichkommen.

Die Beschwerdeführer rügten in unterschiedlichen Konstellationen die Verletzung verschiedener Grundrechte (insbesondere Freiheitsrechte und Eigentumsrechte).

Die Entscheidung

Das Bundesverfassungsgericht hat dazu entschieden:

1. Der Staat hat einen weiten Ermessensspielraum

Mit der Festlegung auf die Pariser Klimaziele hat der Gesetzgeber keine […der grundgesetzlichen…] Schutzpflichten verletzt: „Es kommt dem Gesetzgeber bei der Erfüllung der Klimaziele ein weiter Spielraum zu. Zum grundrechtlich gebotenen Schutz vor den Gefahren des Klimawandels offensichtlich ungeeignet wäre ein Schutzkonzept, das nicht das Ziel der Klimaneutralität verfolgte; die Erderwärmung könnte dann nicht aufgehalten werden, weil jede Erhöhung der CO₂-Konzentration in der Atmosphäre zur Erderwärmung beiträgt und einmal in die Atmosphäre gelangtes CO₂ dort weitestgehend verbleibt und absehbar kaum wieder entfernt werden kann. Völlig unzulänglich wäre zudem, dem Klimawandel freien Lauf zu lassen und den grundrechtlichen Schutzauftrag allein durch sogenannte Anpassungsmaßnahmen umzusetzen. Beides ist hier nicht der Fall. Im Ergebnis kann auch nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber seinen Entscheidungsspielraum überschritten hat, indem er das „Paris-Ziel“ zugrunde gelegt hat, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen ist. Hierbei ist auch von Bedeutung, dass zum Schutz der Grundrechte vor den Gefahren des Klimawandels ein ergänzender Schutz durch Anpassungsmaßnahmen prinzipiell möglich ist.“

Die auf diesen Gestaltungsspielraum abzielenden (Teil-)Verfassungsbeschwerden wies das Gericht als unbegründet zurück.

2. Der Staat darf aber der Zukunft keine unverhältnismäßigen Verpflichtungen auferlegen

Grundrechte seien aber dadurch verletzt, dass die nach KSG bis zum Jahr 2030 zugelassenen Emissionsmengen die nach 2030 noch verbleibenden Emissionsmöglichkeiten erheblich reduzieren und dadurch praktisch jegliche grundrechtlich geschützte Freiheit gefährdet sei: „Als intertemporale Freiheitssicherung schützen die Grundrechte die Beschwerdeführenden hier vor einer umfassenden Freiheitsgefährdung durch einseitige Verlagerung der durch Art. 20a GG aufgegebenen Treibhausgasminderungslast in die Zukunft. Der Gesetzgeber hätte Vorkehrungen zur Gewährleistung eines freiheitsschonenden Übergangs in die Klimaneutralität treffen müssen, an denen es bislang fehlt.“

Die „intertemporale Freiheitssicherung“

Unter intertemporaler Freiheitssicherung versteht das höchste deutsche Gericht, dass nicht einer Generation zugestanden werden darf, „…unter vergleichsweise milder Reduktionslast große Teile des CO₂-Budgets zu verbrauchen, wenn damit zugleich den nachfolgenden Generationen eine radikale Reduktionslast überlassen und deren Leben umfassenden Freiheitseinbußen ausgesetzt würde.“

Es ist lt. Gericht möglich, dass in der Zukunft selbst gravierende Freiheitseinbußen zum Schutz des Klimas verhältnismäßig und verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein könnten. Gerade deshalb würde dann die Gefahr drohen, „erhebliche Freiheitseinbußen hinnehmen zu müssen.“

Weil die Weichen für künftige Freiheitsbelastungen bereits durch die aktuelle Regelung zulässiger Emissionsmengen gestellt werden, müssen die Auswirkungen auf künftige Freiheit aber aus heutiger Sicht verhältnismäßig sein.

Art. 20a GG wird als vollwertige Rechtsnorm angesehen, und das „schließt die Notwendigkeit ein, mit den natürlichen Lebensgrundlagen so sorgsam umzugehen und sie der Nachwelt in solchem Zustand zu hinterlassen, dass nachfolgende Generationen diese nicht nur um den Preis radikaler eigener Enthaltsamkeit weiter bewahren könnten.“

Ist das Urteil eine Revolution für den Klimaschutz?

Die ersten Kommentare dahingehend waren uneindeutig.

Denn auf der einen Seite wird ein Prinzip bestätigt, das zumindest auf den ersten Blick selbstverständlich scheint. Wenn lebenswichtige Ressourcen strukturell kontingentiert sind, darf die gegenwärtige Generation diese nicht nach dem Motto „wir nehmen uns das allermeiste selbst und überlassen es dann der Zukunft, wie sie zurecht kommt“ verteilen. Ich kann mir nicht vorstellen, dass irgendein ernsthafter Politiker wirklich geglaubt hat, mit dem Klimaschutzgesetz in der gegenwärtigen Fassung durchzukommen.

Auf der anderen Seite hat das Bundesverfassungsgericht eine deutliche Grundsatzaussage zur Verhältnismäßigkeit von intertemporalen Schutzaufgaben aller Art gefällt. Das Gericht begründet das mit einer eingriffsähnlichen Vorwirkung heutiger Maßnahmen auf die Freiheiten zukünftiger Generationen. Bei irreversiblen Schäden können Beschlüsse heute bereits die Grundrechte der Zukunft unverhältnismäßig einschränken. Dieser Argumentation zufolge gilt das nicht nur für CO2 und den Klimawandel; die gleichen Überlegungen auch für Wasser, Müll, Sozialleistungen angesichts schrumpfender Wirtschaft u.v.m. relevant werden. Es ist also durchaus ein Beschluss mit Grundsatzwirkung.

Praktisch bedeutet der Beschluss, dass der Gesetzgeber bis Ende 2022 das KSG nachbessern und einen Maßnahmenkatalog für die Emissionsreduktion bis 2050 vorzulegen hat. Man kann sehr gespannt sein, wie die Bundesregierung diese Maßnahmen ausgestalten möchte, wo heute schon klar ist, das der eingeschlagene Weg nicht einmal zur Einhaltung der Paris-Ziele führen dürfte.

Eine schöne Stelle aus dem Beschluss wollen wir in diesem Zusammenhang dann doch nicht unerwähnt lassen:

„Der Staat könnte sich seiner Verantwortung nicht durch den Hinweis auf die Treibhausgasemissionen in anderen Staaten entziehen. Aus der spezifischen Angewiesenheit auf die internationale Staatengemeinschaft folgt vielmehr umgekehrt die verfassungsrechtliche Notwendigkeit, eigene Maßnahmen zum Klimaschutz tatsächlich zu ergreifen und für andere Staaten keine Anreize zu setzen, das erforderliche Zusammenwirken zu unterlaufen.“

Notes:

Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24.03.2021 (alle wörtlichen Zitate des Artikels stammen aus diesem Beschluss)

Das Klimaschutzgesetz i.d.F. vom 12.12.2019